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“铁路司法权”终结之痒
字号:  2012-02-21 15:42:46        铁路 司法权 终结

 

3月13日,最高检察院检察长曹建明透露,铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准,目前正在部署落实。

在经历了6年的利益博弈和制度设计后,铁路检察院转制开始破冰,此举将理顺我国的司法执法体制。

铁路“两院”的转制思路是,“两院”与企业分离,一次性整体纳入国家司法管理体系,一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级法院、省级检察院,实行属地管理。

法治周末记者 孙政华

今年6月底前,全国各地的铁路法院、铁路检察院要全部划归地方管。全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞表示。

与此消息相印证,广东省检察院透露,今年上半年,广州铁路运输检察分院和所属广州、肇庆、长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院将从广铁集团全部分离。

分离的方案是:广州铁路运输检察分院及广州、肇庆铁路运输检察院划入广东管理,长沙、衡阳、怀化铁路运输检察院划入湖南省管理。

3月13日,全国人大代表、最高检察院检察长曹建明在湖北代表团审议两高报告时透露,铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准,目前正在部署落实。

这意味着存在数十年、独立封闭的铁路司法王国将终结。

铁路两院转制:交给谁,怎么交

《法治周末》记者获悉,广铁集团此次人员过渡的范围是,铁路检察院2009年7月8日(含)在职在编的干部。

其中,符合公务员法、检察官法、人民警察法规定条件的检察官、已授警衔的司法警察、检察辅助人员,军队转业干部,已通过司法考试或省级公务员考试的司法行政人员,担任副科级以上领导职务、副调研员以上非领导职务干部,实行考核过渡。

其他不属于上述考核过渡范围的人员,一律实行考试过渡。经考核、考试合格的,使用政法专项编制进行身份转换,实行公务员制度。

这种改革方案被认为是保留机构,交给地方管理思路,是中央明确铁路两院交给地方的具体落实措施,解决了交给谁、怎么交的难题。

据了解,铁路司法改革讨论多年,对于脱离企业没有分歧,但脱离之后归谁管却各有说法。

争议围绕三种方案进行:第一种最彻底的方案是全部撤销,哪里有案子就由哪里办;第二种思路是,公检法都拿出来,统一由中央一个部门垂直领导;第三种思路则是保留机构,都交给地方管理。

我是1984年1月到铁道部的铁路运输检察院工作的。陈振东告诉《法治周末》记者。

陈振东,曾任全国铁路运输检察院副检察长,最高人民检察院铁路运输检察厅厅长,最高人民检察院监所检察厅厅长。

铁路系统单设公检法机关,是新中国成立初期模仿苏联建制而设,专司管理铁路沿线发生的案件,并对铁路所属工厂、企业、专属铁路居民生活区、铁路院校等发生的法律纠纷享有管辖权。

1953年至1954年间,国家在全国铁路管理局所在地设立了16个铁路运输法院,在铁路管理分局所在地设立了39个派出法庭,受理与铁路运输有关的刑事案件。当时主要是针对铁路运输行业流动性大的特点,以免管辖不明,在调查、取证方面造成拖延。

1982年,我国自上至下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。

陈振东说,铁路公检法机构,经费全都由各级铁路局负责,人事也由同级铁路局的组织部门管理。而铁路局里的许多人,都把铁路司法部门看成是一个下属单位。

长期以来,在一些铁路与地方互涉案件中,铁路法院、检察院向铁路一方倾斜,维护铁路的利益。对此,地方涉案单位、个人、企业、团体提出强烈的批评。

铁路法院等专门法院扮演着协调内部纠纷,通过司法程序处理铁路行业与其他行业关系的角色。随着市场经济运行机制的建立,具有独立行为能力的企业法人纷纷出现,铁路企业只是众多市场主体的一个部分。在这种情况下,仍然保留专门法院,不但有悖于法律的基本原则,而且很难做到公正处理法律纠纷。陈振东说。

原因并不复杂,是体制问题。铁路法院、检察院的经费保障都是铁路负责,铁路运输法院、检察院审判人员、检察人员的任免,需由相关铁路党组进行审批。

财权、人事权的不独立,使得铁路司法演变成了儿子审老子、法院企业化、自己查自己,自己审自己的弊端不言自明。

 

铁路司法公正性屡遭诟病

王宇案是质疑铁路司法公正性的一个注脚。

2008年5月4日,在天津西站候车室,38岁的北京律师王宇和丈夫欲进站送朋友上车,在检票时与车站工作人员发生冲突。接着,王宇向天津铁路公安处督察队,投诉“民警执法不公”。

7个月后的2008年12月9日,王宇被天津西站派出所警察从北京家中带走。次日,她被刑事拘留,关押在天津铁路公安处看守所,涉嫌故意伤害罪。

被羁押了15个月之后,2010年3月,王宇等到了一审结果。天津铁路运输法院判决:故意伤害罪成立,判处有期徒刑3年,向两名受害人赔偿共计逾13万元。

5个月后,2010年8月10日,北京铁路运输中级法院裁定:在原审判决中,部分事实不清,发回一审法院重审。

王宇的辩护律师认为:“铁路局向铁路的警察、检察院和法院提供财政支持。都是一个爹的孩子,自家的事,能独立审判吗?”

多次叫板铁道部的律师郝劲松告诉《法治周末》记者,王宇案中,铁路系统的司法公正性遭到质疑。

2009年4月发生的1291次列车上乘客曹大和被捆绑致死案,绑死曹大和的列车长黄建成后来被判有期徒刑两年,缓刑两年。此案曾把公众对铁路司法的质疑推向高潮。15名学者、律师提出了对铁路司法的违宪审查建议。

在此之前多年,均有全国人大代表在全国“两会”上提出取消铁路司法机构的议案。

广受争议的还有铁路法院审理的民事纠纷。

郝劲松指出,司法实践中,同一民事案件由铁路法院根据铁路专门法律、法规或规章审理和由地方法院根据民法通则、合同法等审理往往差异较大甚至出现完全不同的结果。最典型的就是“火车撞死人”案件的处理。

据有关铁路交通事故统计报告资料显示,1991年至2000年10年间,仅国家铁路列车碰撞沿线行人造成87000多人死亡,仅低于全国道路交通事故和矿山事故的死亡人数。

1990年通过的铁路法规定:“如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成,铁路运输企业不承担赔偿责任。”

于是,“受害人自身原因”成了铁路运输企业“免责”的、“撞了白撞”的“合法”理由。火车撞人“撞了白撞”。

2005年4月25日,沈阳一名两周岁的小孩爬过破损的护路铁丝网,走上铁路路基,当70岁的爷爷追上孙子时,一列呼啸而过的火车带走了祖孙俩的性命。沈阳铁路局依据暂行规定和铁路法,予以一次性结案:补助死者家属人民币共计600元(每人300元)。

死者家属始终难以理解:“养的牛还卖个千儿八百元,这爷孙俩加一块,咋还不如头牛值钱?”

而实践中,民众叫板“铁老大”索赔的案件中,铁路方面很少败诉。直到2007年6月29日,沈阳市中级法院作出的一纸终审判决认定:铁路部门赔偿被火车撞死者的家属20万元。

当年3月1日,沈阳人范红(化名)穿越铁路时被呼啸而至的N144次列车撞飞致死。此后,范红的丈夫屡次向沈阳铁路局主张权利。铁路部门表示,依照1979年国务院公布的178号文件划定,支付400元的补偿款。

无奈之下,2007年4月,范红的丈夫向沈阳市铁西区法院起诉沈阳铁路局。法院一审判决沈阳铁路局败诉,补偿死者家属20余万元。沈阳铁路局不服,提起上诉。最终,沈阳市中级法院维持原判。这起火车撞人事件以铁路部门的高额补偿画上了句号。

此类案件由于铁路法院和地方法院均有管辖权,同样的火车撞人事件,选择不同的法院诉讼,依据不同的法律精神往往会出现截然不同的判决。

本案代理律师选择了向地方法院起诉,同时提出本案应遵循“上位法优于下位法”的原则优先适用民法通则,由被告按照高度危险作业致害的赔偿原则向原告承担赔偿责任。

 

铁路不愿放地方不愿接

陈振东对《法治周末》记者说,铁路司法系统在文革中被取消,1978年恢复重建。当时和现在比起来情况差很多,火车上的车匪路霸、小偷流氓犯罪案件屡有发生。而铁路运输本身流动性很大,地方的公检法要办铁路的案子着实不便,所以专业铁路司法系统存在有其合理性。

而今,三级铁路司法系统“管人、管钱的确管不了业务”,弊端渐显。取消铁路运输等专门法院,将其纳入国家司法体系,由政府财政保障其行政经费,实现法院、检察院与部门、企业彻底脱钩是大势所趋。

但是,铁路中级法院下设60个基层法院,铁路检察院下设60个基层检察院,目前这“两院”的人员有7000多人,编制、经费的解决涉及到方方面面。

同时,铁路案件专业性很强,小到专业术语、大到规章制度,外行人来做,很多具体问题没法理顺。事实上在一些地方试点时,对打击铁路犯罪是一个削弱。

陈振东说,这是个特殊行当,比如春运期间,每天火车上有约600万至700万人的流量,地方更不好办理,尤其涉及跨省办案的。所以,改革一定要考虑周全。

北京理工大学教授胡星斗对《法治周末》记者强调,事实上,“铁老大”负担很重,相对于其他垄断部门而言,其待遇与银行、石油、电信相差很大。相对于中、高层级干部,普通职工收入并不高,大多数在1000元至3000元之间,其行业内部收入差距很大。庞大的离退休人员也是其沉重负担。作为市场主体,“铁路集团总公司”及其下属企业更没有理由再保留铁路法院。

1983年修改人民检察院组织法时已经提到,根据宪法将铁路运输检察院从专门人民检察院中剔除。“现在已经设立的铁路运输法院等专门法院的设置、体制、职责和管辖范围问题,仍有不同意见,可由有关部门加以研究解决。”

但此后的实践过程中,“两院”犹在。这就不免引起社会的质疑。

“事实上,此时铁路法院履行专门法院职能、甚至‘两院’的继续存在已无法律依据。”陈振东说,“这是立法机关的失误所致,失误就在于对社会没有明示。”

1987年4月,最高法院、最高检察院的一纸通知,撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。最高法和最高检分别设立了交通运输审判庭和铁路运输检察厅,来接手以前这两家机构的工作。那次撤销,是铁路司法体系改制的起点。

但铁路运输中级法院、检察分院和各地基层院的改革,却一拖就是20多年。

胡星斗告诉《法治周末》记者,其原因在于:从铁道部门来看,握有独立司法权,在办理刑事案件和“涉铁”诉讼中占有极大便利,要拱手交出这块权力,难以割舍。铁路部门是一个“独立王国”,要其“拿出去”当然不愿意。

再者,改革涉及的面太广,要集中力量打击铁路犯罪,似乎就应该有“一条龙”的服务。胡星斗指出。

“落实上,各部门七嘴八舌,为了保护既得利益,认识上不一致,导致政策的出台羞羞答答。”同时还有资金的问题,铁路出钱变为地方财政支出,地方上也有意见。陈振东透露。

 

整体纳入国家司法管理体系

自明确铁路检察机关纳入国家司法管理体系的总原则后,铁路专门检察机关的体制改革趋向成为热点。随着全国铁路分局的撤销,铁路检察分院对其基层院加强直管,其整体性、系统性进一步深化,铁路检察机关从铁路企业的剥离已经是大势所趋。

2003年,铁路公检法剥离的改革方针确立后,如何剥离就成为一道制度难题。关键是人、财、权怎么配置的问题,具体说,就是铁路公检法的人往哪里去,财政由谁负担,权限如何划分的问题,而这其中,财的问题最好解决,最困难的是人的问题。

据了解,在此背景下,2005年,上海铁路局、兰州铁路局开始主辅分离改革的试点。上海铁路运输法院和检察院都只有四五十人,而且相对素质较高,比如拥有司法从业资格的人相对较多,改革相对比较容易。

2009年7月,中央编办发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》。该文件对铁路公检法的转制方针给出了概括性的思路。

北京市检察院副检察长甄贞表示,具体到铁路“两院”的转制,该文件明确:“两院与企业分离,一次性整体纳入国家司法管理体系,一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省高级人民法院、省级人民检察院,实行属地管理。”

随后,铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试,告别了早先的企业编制,其转制工作正在顺利推进。

相比之下,铁路“两院”没有实质性转变,直到2011年3月13日,全国人大代表、最高检察院检察长曹建明透露,铁路检察院转制划归地方的政策中央已经批准。

广东已经开始行动。这意味着,从2003年铁路主辅分离改革时确立的剥离铁路公检法的指导方针起,在经历了6年的利益博弈和制度设计后,开始启动。而此举将理顺我国的司法执法体制。

随着铁路公安、铁路检察院的剥离,铁路法院转制成了最后一个堡垒。

陈光中:建立三级三审制垂直司法体制

中国政法大学教授陈光中指出,铁路司法机关现行体制存在的问题,例如司法公正难以保障、案件管辖易起争端、法律适用不统一、人事任免与权力机关脱离等,建议在铁路系统建立在“两高”统一领导下的三级三审制垂直司法体制,彻底脱离铁路企业,结束目前地方司法机关跨行政区域管辖的现象。

在机构设置方面,设立全国铁路专门检察院和全国铁路专门法院,级别等同于省级检察院和法院,分别管辖相当于省级检察院和法院的一二审与铁路有关的专门案件,同时调整现行检察分院和中级法院、基层检察院和法院。

在财政支出方面,由“两高”分别制作铁路系统司法机关的财政预算上报中央,由中央从铁路上缴的财政中设立铁路专门司法机关专项基金拨付“两高”,再由“两高”分别下发各级铁路专门司法机关。司法机关通过办案得到的收入亦通过“两高”上缴中央财政。这种方式的财政管理体制改革,既能保证铁路专门司法机关的经费,又能使铁路专门司法机关彻底脱离铁路企业。

法律适用方面,进一步明确铁路专门司法机关的案件管辖范围,实行专属管辖为主,属地管辖为辅的管辖原则。

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