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姜兆尹:铁路体制改革 政企如何分开?
字号:  2012-04-26 12:19:21        姜兆 铁路 体制改革

 

国务院日前批转国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》(简称《意见》),内容包括完善基本经济制度、加快财税体制改革、深化金融体制改革等32项重点工作,明确了各项改革的主要负责部门。其中提出,按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案,鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域。

研究制定铁路体制改革方案被纳入今年深化经济体制改革的重点工作部署,是今年全国“两会”后推进铁路体制改革的一个新信号。此前,铁道部部长盛光祖在去年12月召开的全国铁路工作会议上表示,2012年是铁路新体制新机制全面运行的第一年,铁道部将按照政企分开的要求,切实转变职能,构建以运输企业为市场主体的管理体制和运行机制。综合国务院转发《意见》和铁道部工作规划,“政企分开”将是铁路体制改革的主要内容:一是将铁道部的职能确定为政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项,二是扩大铁路运输企业的自主经营权,推动铁路运输经营机制转换,调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法。用盛光祖的话说,就是“把铁道部应该承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化,要把属于铁路运输企业的权责放下去”。

按照上述思路,“政企分开”主要是将铁道部的三项职能与铁路运输企业的自主经营权分开,其实质是铁路系统内部的职能调整和权责区分。铁道部的职能和权力得到进一步明确,有利于克服政企不分、管理不善的弊端,但业内分析人士担心,铁路运输企业扩大了自主经营权之后,为了“轻装上阵”,很可能不用承担近年来累积的债务——铁道部承担国有资产出资人代表职能,债务问题可能由此被推到铁道部身上,最终由国家财政买单。这一点需要引起足够的重视。

严格说来,在市场经济条件下,政府监管、出资人代表和行业管理三项职能本身是相互制约、相互矛盾的。铁道部如果严格履行政府监管职能,很可能与铁路企业资产增值的目标相左,从而与铁道部作为国有资产出资人代表的身份发生冲突;也很可能与铁路企业维护行业利益的目标相左,从而与铁道部作为行业管理者的身份发生冲突。也就是说,实行政企分开之后,铁道部如果仍然集上述三项职能于一身,尽管职能范围有所缩小,行使职能更加具体化,但与铁路企业之间仍然存在着“斩不断理还乱”的关系。这一点也要引起足够的重视。

政企分开是中国经济体制改革和政府体制改革的一个重要经验。成功的政企分开改革,既要对政府、企业两部分进行明晰的界定,也对政府职能进行科学的分解。最典型的例子是,机械工业部最多时有一机部、二机部到八机部,在政企分开改革中,它们和其他部委合并、拆分、重组,行政职能被分解到多个部门(机械工业部于1998年机构改革时撤销),企业部分形成了中国移动、中国船舶等几家中央企业。

以此经验比照铁道部的政企分开,一方面,扩大铁路运输企业的自主经营权,将铁路企业做大做强,同时引入社会资本,促进铁路企业的公平竞争,以此增加铁路服务供给,提高服务水平,实现社会效益和经济效益的双赢,是一个比较清晰的改革目标。另一方面,有必要对铁道部的政府监管、出资人代表和行业管理三项职能进行优化分解:铁道部主要行使对铁路运输企业的政府监管职能,就像交通运输部下设的民航局对民航业行使政府监管职能那样;国有资产出资人代表的职能可以纳入国资委,由国资委对国有铁路企业履行出资人职责;同时仿照银监会、保监会、证监会、电监会模式,设立国家铁路监管委员会,对铁路企业履行行业管理职责。三种职能分别由三个不同的部门行使,可以避免因职能集中于同一部门而产生冲突和尴尬。

铁路体制改革涉及方方面面,铁道部的政企分开到底如何“分”,需要站在政府机构改革和国家发展战略的高度精心设计,统筹安排,通过充分的民主程序制定科学的改革方案,为尽快推进改革创造良好的基础条件。

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